نگاهی جامع به تحریم های اعمالی بر ایران

در پرتو مذاکرات سیاسی میان ایران و گروه ۱+۵ به منظور حل‌وفصل جامع موضوع هسته‌ای، لغو تمامی تحریم‌ها از محورهای اصلی مذاکرات محسوب می‌شود. با توجه به نظرات مختلفی که درخصوص تحریم‌ها، ماهیت و مکانیسم لغو آن‌ها ابراز شده است، در این نوشتار تلاش می‌شود تا با استفاده از منابع و داده‌های موثق، ابعاد مختلف تحریم‌های سه‌گانه و فهرست تحریم‌ها به‌دقت موردبررسی قرار گیرند.


مقدمه

بعد از ارسال موضوع هسته‌ای از سوی شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در ۱۵ بهمن ۱۳۸۴ برابر با ۴ فوریه ۲۰۰۶ به شورای امنیت، تحریم‌هایی توسط شورای امنیت، آمریکا و اتحادیه اروپا علیه جمهوری اسلامی ایران تحمیل گردید. خاطرنشان می‌شود که شورای حکام برابر اساسنامه آژانس و موافقت‌نامه پادمان صرفاً در قالب سه شیوۀ گزارش‌دهی (اطلاع نسبت به وجود موضوعات مرتبط با صلح و امنیت بین‌المللی، گزارش عدم پایبندی نسبت به پادمان توسط بازرسان به مدیرکل و از طریق وی به شورای حکام، و گزارش عدم توانایی آژانس در راستی‌آزمایی) می‌تواند وضعیتی را به شورای امنیت گزارش یا ارسال نماید. این توصیف از این جهت حائز اهمیت خواهد بود که دامنۀ اختیارات شورای امنیت در اقدام را نشان می‌دهد. مطمئناً هرگونه گزارش‌دهی دیگر فراقانونی بوده و خارج از چارچوب‌های حقوقی ذی‌ربط می‌باشد.

شورای امنیت نیز به عنوان یکی از ارکان مخلوق دولت‌های عضو، تابع محدودیت‌ها بوده و ملزم به اجرای همان قواعد هنجاری بین‌المللی است که دولت‌های عضو موظف به رعایت آن‌ها می‌باشند. [۱] مشروعیت تحریم‌های شورای امنیت به‌طور فزاینده‌ای مورد سؤال قرار گرفته است. شورا در اعمال تحریم‌ها با محدودیت‌هایی به‌ویژه در حوزه رعایت حقوق بشر مواجه می‌باشد که ناشی از منشور ملل متحد هستند. از طرف دیگر، آمریکا و اتحادیه اروپا نیز با وجود اینکه شورای امنیت موضوع هسته‌ای و اعمال تحریم‌ها را در انحصار خود نگاه داشته و مجوزی برای کشورها جهت توسل به اقدامات یک‌جانبه ارائه نکرده است، طی اقداماتی فراتر از قطعنامه‌های شورا، مبادرت به وضع تحریم‌های یک‌جانبه نموده‌اند. برابر اعتقاد صاحب‌نظران برجسته حقوقی، تحریم‌های یک‌جانبه در مغایرت با حقوق بین‌الملل قرار دارند و ازاین‌رو، چالشی بر نظم حقوق بین‌المللی محسوب می‌شوند که در منشور ملل متحد تصریح شده است.[۲]

در پرتو مذاکرات سیاسی میان ایران و گروه ۱+۵ به منظور حل‌وفصل جامع موضوع هسته‌ای، لغو تمامی تحریم‌ها از محورهای اصلی مذاکرات محسوب می‌شود. با توجه به نظرات مختلفی که درخصوص تحریم‌ها، ماهیت و مکانیسم لغو آن‌ها ابراز شده است، در این نوشتار تلاش می‌شود تا با استفاده از منابع و داده‌های موثق، ابعاد مختلف تحریم‌های سه‌گانه و فهرست تحریم‌ها به‌دقت موردبررسی قرار گیرند. لازم به توضیح است در احصای فهرست تحریم‌ها، از تکرار تحریم‌های مشابه در مصوبات یا قطعنامه‌های جدید پرهیز شده است.

۱. تحریم‌های شورای امنیت

پس از ارسال موضوع توسط شورای حکام به شورای امنیت، در اولین گام رئیس شورای امنیت مبادرت به صدور بیانیه‌ای نمود که به بیانیه رئیس شورا مشهور است. رئیس آرژانتینی شورای امنیت در تاریخ ۲۹ مارس ۲۰۰۶ (۹ فروردین ۱۳۸۵)، طی بیانیه‌ای موضع این مرجع در ارتباط با موضوع هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران را اعلام کرد.[۳] در این بیانیه، علی‌رغم این‌که بر حق دولت‌های عضو معاهدۀ منع گسترش مبنی بر استفاده از انرژی هسته‌ای در جهت مصارف صلح‌جویانه بدون تبعیض تأکید گردید، شورای امنیت بدون ارائۀ هرگونه دلیل و مدرکی از ایران تقاضا نمود تا اقدامات درخواستی شورای حکام آژانس به‌ویژه تعلیق کامل و پایدار تمامی فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی و بازفرآوری را انجام دهد و از مدیرکل آژانس درخواست کرد که ظرف ۳۰ روز، گزارشی را در ارتباط با اقدامات انجام شده توسط ایران ارسال دارد. بیانیۀ رئیس شورای امنیت در قالب دستورکار عدم اشاعه صادر شد.

شورای امنیت در تاریخ ۳۱ ژوئیۀ ۲۰۰۶ (۹ مرداد ۱۳۸۵) قطعنامۀ ۱۶۹۶[۴] را تحت مادۀ ۴۰ از فصل هفتم منشور ملل متحد علیه فعالیت‌های صلح‌آمیز هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد. در این قطعنامه، شورا با تأکید بر قطعنامه‌های گذشتۀ شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و بیانیۀ پیشین خویش، از ایران تقاضا کرد که تمامی فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی شامل تحقیق و توسعه را به حالت تعلیق درآورد. به موجب مادۀ ۴۰ منشور «شورای امنیت ممکن است به‌منظور جلوگیری از وخامت وضعیت، قبل از ارائۀ توصیه‌ها یا تصمیم‌گیری نسبت به اقدامات مذکور در ماده ۳۹، از طرف‌های درگیر بخواهد که اقدامات موقتی را که ضروری یا مطلوب تشخیص می‌دهد، رعایت نمایند». باید تأکید کرد که به هنگام تصمیم‌گیری طبق فصل هفتم، ضروری است شورا پیش از تصمیم‌گیری در خصوص اقدامات ضروری، تحقق یکی از شرایط مذکور در مادۀ ۳۹ منشور یعنی تهدید علیه صلح، نقض صلح و یا عمل تجاوز را مورد تأیید قرار دهد. در بند ۹ مقدماتی قطعنامۀ ۱۶۹۶ گرچه شورا به مسئولیت اولیۀ خود طبق منشور (مادۀ ۲۴ منشور) در ارتباط با حفظ صلح و امنیت بین‌المللی اشاره نمود و نسبت به خطرات اشاعۀ برنامۀ هسته‌ای ایران ابراز نگرانی کرد، با وجود این شورا در این قطعنامه مشخصاً هیچ یک از وضعیت‌های مادۀ ۳۹ منشور را شناسایی و احراز ننمود. بین دو حالت صدور قطعنامه طبق مادۀ ۴۰ از فصل هفتم منشور ملل متحد و صدور قطعنامه طبق خود فصل هفتم منشور باید قائل به تفکیک گردید. از حیث حقوقی، بارزترین اثر این تفکیک به درجۀ تبعات قانونی تصمیم شورا باز می‌گردد. درحالی‌که قطعنامه‌های صادره طبق فصل هفتم بر اساس مواد ۴۱ و ۴۲ فقط چنان چه منطبق با منشور باشند برای تمامی اعضای سازمان لازم‌الاتباع بوده، قطعنامه‌های صادره با استناد به مادۀ ۴۰ منشور صرفاً با هدف جلوگیری از وخامت اوضاع صادر گردیده و علی‌الاصول فاقد آثاری قانونی همانند قطعنامه‌های الزام‌آور فصل هفتم برای دولت‌های مخاطب تصمیم شورا می‌باشد.

شورای امنیت، متعاقباً مبادرت به صدور قطعنامه‌های ۱۷۳۷ (۲۳ دسامبر ۲۰۰۶ برابر با ۲ دی ۱۳۸۵)، ۱۷۴۷ (۲۴ مارس ۲۰۰۷ برابر با ۴ فروردین ۱۳۸۶)، ۱۸۰۳ (۳ مارس ۲۰۰۸ برابر با ۱۳ اسفند ۱۳۸۶) و ۱۹۲۹(۹ ژوئن ۲۰۱۰ برابر با ۱۹ خرداد ۱۳۸۹) تحت مادۀ ۴۱ فصل هفتم منشور ملل متحد به‌منظور وضع تحریم‌هایی علیه ایران نمود[۵]. شورا همچنین قطعنامه‌های ۱۸۳۵ (۲۷ سپتامبر ۲۰۰۸)، ۱۹۸۴ (۹ ژوئن ۲۰۱۱)، ۲۰۴۹ (۷ ژوئن ۲۰۱۲)، ۲۱۰۵ (۵ ژوئن ۲۰۱۳) و ۲۱۵۹ (۹ ژوئن ۲۰۱۴) را تحت ماده ۴۱ فصل هفتم منشور نمود.[۶] این قطعنامه‌ها به تمدید مأموریت گروه کارشناسان کمیته تحریم و درخواست همکاری کشورها با گروه می‌پردازند.

منشأ قطعنامه‌های شورای امنیت

تمامی قطعنامه‌های شورای امنیت پس از ارسال موضوع هسته‌ای ایران به این شورا از سوی شورای حکام و صرفاً به دلیل مناقشه بر سر برنامه هسته‌ای صادر شده‌اند. با بررسی بندهای مقدماتی قطعنامه‌های شورای امنیت، می‌توان به دلایل و منشأ صدور قطعنامه‌ها پی برد. شورا در این بندها با یادآوری برخی عناصر به شرح زیر، متعاقباً تحت فصل هفتم منشور اقدامات اجرایی را مقرر کرده است: تعهد شورا به معاهده عدم اشاعه، حق کشورهای عضو در استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای، ابراز نگرانی از گزارشات مدیرکل و قطعنامه‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در خصوص برنامه هسته‌ای ایران، ابراز نگرانی از عدم تعلیق غنی‌سازی و عدم اجرای پروتکل الحاقی توسط ایران، قصد شورا برای وضع اقداماتی برای ترغیب ایران به انجام تعهداتش، ابراز نگرانی از خطرات اشاعه‌ای برنامه هسته‌ای ایران، اشاره به مذاکرات سیاسی، ابراز نگرانی از غنی‌سازی ۲۰ درصدی و ساخت فردو. ازاین‌رو، هرچند شورا اقدامات اجرایی تحریمی متعددی را در حوزه‌های مختلف مقرر کرده است، اما باید توجه داشت که این اقدامات دارای منشأ هسته‌ای می‌باشند. در این چارچوب، هر جایی که به برنامه موشکی نیز اشاره شده است، منظور شورا همان‌گونه که در بندهای مربوطه تصریح شده است، برنامه موشکی برای حمل یا پرتاب سلاح هسته‌ای می‌باشد. از این‌رو، این قطعنامه‌ها فاقد منشأ دیگری جز برنامه هسته‌ای می‌باشند.

۲. تحریم‌های اتحادیه اروپا

ماده ۲۱۵ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا[۷] به عنوان مبنای حقوقی کاهش جزیی یا کامل روابط اقتصادی و مالی اتحادیه با یک یا چند کشور ثالث به منظور دستیابی به اهداف سیاست خارجی و امنیتی مشترک محسوب می‌شود. تحریم‌های اتحادیه اروپا عموماً به سه طریق وضع می‌شوند:

الف) اجرای تحریم‌های شورای امنیت

ب) وضع تحریم‌های ترکیبی: اعمال اقداماتی علاوه بر اقدامات شورای امنیت برای تقویت آن

ج) تحریم‌های مستقل: وضع تحریم‌هایی فراتر از قطعنامه‌های شورای امنیت و یا درصورت عدم توافق شورا برای صدور قطعنامه.

تحریم‌ها در قالب تصمیم[۸] شورای اتحادیه اروپا (مرکب از وزرای مربوطه کشورهای عضو)[۹] درخصوص سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتخاذ می‌شوند و بعد از انتشار در نشریه اتحادیه[۱۰]، لازم‌الاجرا خواهند شد. چنانچه تصمیم شورا شامل مسدود کردن دارایی یا دیگر انواع تحریم‌های اقتصادی و مالی باشد، این اقدامات باید در قالب مقررات[۱۱] شورا نیز تصویب شوند. مقررات شورا بر اساس پیشنهاد مشترک نماینده عالی اتحادیه در امور سیاست خارجی و امنیتی مشترک و کمیسیون اروپا به تصویب می‌رسند. عموماً تصمیم و مقررات شورا با هم تصویب می‌شوند. اشخاص و نهادهای تحت تحریم نیز از طریق مکاتبه یا نشریه رسمی اتحادیه اروپا مطلع خواهند شد.

منشأ تحریم‌های اتحادیه اروپا

تحریم‌های اتحادیه اروپا به دو دسته تحریم‌های هسته‌ای و حقوق بشری تقسیم می‌شوند. تحریم‌های هسته‌ای متعاقب قطعنامه‌های ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳ و ۱۹۲۹ شورای امنیت وضع شدند که شامل تحریم‌های شورا و فراتر از آن هستند. این تحریم‌ها در قالب تصمیمات، موضع مشترک و مقررات شورای اتحادیه اروپا در تاریخ‌های ۲۷ فوریه ۲۰۰۷، ۲۳ آوریل ۲۰۰۷، ۷ آگوست ۲۰۰۸، ۲۶ ژولای ۲۰۱۰، ۲۳ ژانویه ۲۰۱۲ و ۲۳ مارس ۲۰۱۲[۱۲] تصویب شدند. بررسی بندهای مقدماتی این تصمیمات، نشان می‌دهد که منشأ اقدامات و تحریم‌های مقرر شده کاملاً با برنامه هسته‌ای مرتبط می‌باشد. از طرف دیگر، شورای اتحادیه اروپا در تاریخ‌های ۱۲ آوریل ۲۰۱۱، ۱۰ اکتبر ۲۰۲۲، ۲۳ مارس ۲۰۱۲، ۱۱ مارس ۲۰۱۳، ۱۰ آوریل ۲۰۱۴ و ۷ آوریل ۲۰۱۵ [۱۳]نیز تصمیمات و مقرراتی را به تصویب رساند که برابر تصریحات موجود، کاملاً با مقوله حقوق بشر مرتبط هستند.

۳. تحریم‌های ایالات‌متحده آمریکا

تحریم‌های آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران از دو طریق صدور دستور اجرایی[۱۴] توسط رئیس‌جمهور و یا قانون کنگره[۱۵] که به تائید رئیس‌جمهور باید برسد، اعمال می‌شوند.

بر طبق ماده یک قانون اساسی آمریکا، قانون‌گذاری منحصراً در اختیار کنگره می‌باشد که از دو مجلس نمایندگان و سنا تشکیل می‌شود. هر مجلس باید جداگانه نسبت به لایحه موافقت نماید و متعاقباً به رئیس‌جمهور ارائه می‌شود. رئیس‌جمهور ده روز (به جز یکشنبه‌ها) فرست دارد تا لایحه را امضاء یا وتو نماید. اگر لایحه در این مدت به امضاء برسد، تبدیل به قانون می‌شود. اگر رئیس‌جمهور لایحه را نه امضاء و نه وتو کند، بدون امضای رئیس‌جمهور تبدیل به قانون می‌شود. درصورت وتو نیز لایحه به مجلسی که بانی آن بوده است، برمی‌گردد. وتوی رئیس‌جمهور در صورتی که دوسوم نمایندگان هر دو مجلس علیه آن رأی دهند، ابطال می‌شود و لایحه صرف‌نظر از وتوی رئیس‌جمهور، تبدیل به قانون می‌شود[۱۶].

عموماً قوانین تحریمی کنگره علیه جمهوری اسلامی ایران، متضمن مفادی در خصوص لغو قانون و تحریم‌ها نیز هستند. به طور اصولی، لغو این قوانین توسط کنگره و با تائید رئیس‌جمهور صورت می‌پذیرد. رئیس‌جمهور امکان تعلیق قوانین و تحریم‌های کنگره را دارد، اما در لایحه ۱۴ آوریل ۲۰۱۵ کمیته روابط خارجی سنا امکان لغو، تعلیق، کاهش و تخفیف تحریم‌هایی که به صورت قانون درآمده‌اند، قبل از انعقاد تفاهم هسته‌ای، در دوره انتقالی و به هنگام بررسی تفاهم‌نامه را از رئیس‌جمهور آمریکا سلب نموده است.

دستورات اجرایی نیز ناشی از اختیارات رئیس‌جمهور طبق قانون اساسی هستند که به آن قدرت اجرایی می‌دهد و وی را مسئول مراقبت از اجرای صادقانه قوانین می‌داند. ازاین‌رو، رئیس‌جمهور برای اجرای قوانین و هدایت نهادهای اجرایی و وزارتخانه‌ها، مبادرت به صدور دستورات اجرایی می‌نماید. دستورات اجرایی نیازی به تصویب کنگره ندارند و از نظر حقوقی همانند قوانین کنگره، لازم الاجراء هستند. البته دستورات اجرایی درصورتی‌که فراتر از اختیارات رئیس‌جمهور باشند، توسط دادگاه عالی قابل چالش هستند. هر رئیس‌جمهوری می‌تواند دستورات اجرایی رئیس‌جمهور قبلی را نیز لغو نماید. کنگره نیز می‌تواند با اصلاح قوانین قبلی درخصوص اختیارات قوه مجریه، دستورات اجرایی را تحت‌الشعاع قرار دهد که در این صورت امکان مواجهه با وتوی رئیس‌جمهور وجود خواهد داشت[۱۷].

منشأ تحریم‌ها

تحریم‌های آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران به بهانه‌های مختلفی وضع‌شده‌اند: عدم اشاعه، فناوری موشکی، حقوق بشر و دمکراسی، تروریسم. عدم اشاعه عموماً ناظر بر سلاح‌های هسته‌ای، میکروبی و شیمیایی هست. در خصوص ایران پیرامون دو مقوله اخیر ادعا و اتهامی مطرح نبوده است و لذا می‌توان نتیجه‌گیری کرد آنجا که تحریمی منشأ عدم اشاعه‌ای دارد، مقصود همان موضوعات مرتبط با برنامه هسته‌ای می‌باشد. ذکر این نکته نیز ضروری است که در زیر فقط به آن دسته از قوانین تحریمی توسط کنگره اشاره می‌شود که مختص ایران وضع‌شده‌اند. این احتمال جدی وجود دارد که به این موضوع در ضمن قوانین دیگر نیز پرداخته شده باشد.

جمع‌بندی

تحریم‌های شورای امنیت: منشأ تمامی قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت، هسته‌ای می‌باشد. تحریم‌ها و قطعنامه‌های شورای امنیت نیز از طریق قطعنامه بعدی شورا تحت فصل هفتم منشور لغو شده و خاتمه می‌یابند.

تحریم‌های اتحادیه اروپا: تحریم‌های اتحادیه منشأ هسته‌ای و حقوق بشر دارند که کاملاً از یکدیگر تفکیک شده و در تصمیمات، مواضع مشترک یا مقررات مجزایی وضع شده‌اند. این تحریم‌ها جنبه ثانوی ندارند و صرفاً برای اعضای اتحادیه لازم‌لازم‌الاجراالاجراء هستند. تصمیمات اتحادیه اروپا با تصمیمات بعدی شورای اتحادیه اروپا لغو شده و خاتمه می‌یابند.

تحریم‌های ایالات‌متحده آمریکا: تحریم‌های آمریکا در دو قالب قوانین کنگره و دستورات اجرایی رئیس‌جمهور وضع شده‌اند. این تحریم‌ها که جنبه ثانوی دارند و به طور فراسرزمینی بر کشورهای ثالث نیز اعمال می‌شوند، عموماً تحریم‌های ترکیبی هستند که دو یا بیشتر از این عوامل را دربرمی گیرند: عدم اشاعه، موشکی، حقوق بشر، تروریسم. قوانین کنگره توسط کنگره و با تائید رئیس‌جمهور لغو شده و خاتمه می‌یابند. البته رئیس‌جمهور نیز می‌تواند اعمال تحریم‌های کنگره را لغو و تعلیق نموده و تخفیفاتی را قائل شود که این حق در طرح جدید کنگره درخصوص ایران از وی سلب شده است. دستورات اجرایی نیز با دستور بعدی اجرایی لغو شده و خاتمه می‌یابند.

.


۱ . غریب آبادی، کاظم (۱۳۸۷) واقعیتهای اساسی درباره برنامه هستهای ایران، تهران: مرکز چاپ و انتشارات وزارت امور خارجه، ص ۱۳۳.

۲. The Hague Center for Law and Arbitration and Doshisha University of Japan,2013 , International Symposium on Unilateral Sanctions and International Law: Views on Legitimacy and Consequences, The Hague, p.5.

[۳]. UN Doc, Statement by the President of the Security Council, S/PRST/2006/ 15, 29 March 2006.

[۴]. UN Doc, Resolution 1696, S/RES/1696, 31 July 2006.

[۵] UN Doc, Resolution 1737, S/RES/1737, 27 December 2006; Resolution 1747, S/RES/1747, 24 March 2007; Resolution 1803, S/RES/1803, 3 March 2008; Resolution 1929, S/RES/1929, 9 June 2010.

[۶] UN Doc, Resolution 1835, S/RES/1835, 27 September 2008; Resolution 1984, S/RES/1984, 9 June 2011; Resolution 2049, S/RES/2049, 7 June 2012; Resolution 2105, S/RES/2105, 5 June 2013; Resolution 2159, S/RES/2159, 9 June 2014

[۷] Treaty on the Functioning of the European Union, Article 215

[۸]Decision

[۹][۹] Council of the European Union

[۱۰] Journal of the European Union

[۱۱] Regulation

[۱۲] Council Decision: 2007/140/CFSP, 27 February 2007; 2007/246/CFSP, 23 April 2007; 2008/652/CFSP, 7 August 2008; 2010/413/CFSP, 26 July 2010; 2012/35/CFSP, 23 January 2012; 267/2012, 23 March 2012.

[۱۳] Council Decisions: 2011/235/CFSP, 12 April 2011; 2012/168/CFSP, 23 March 2012; 2013/124/CFSP, 11 March 2013; , 2014/205/CFSP, 10 April 2014; Council Regulation: 359/2011, 12 April 2011; 264/2012, 23 March 2012; 206/2013, 11 March 2013; 371/2014, 10 April 2014; 2015/548, 7 April 2015.

[۱۴] Executive Order

[۱۵] Law

[۱۶] The Legislative Process: Presidential Actions, Available at: www. Congress.gov

[۱۷] What Is An Executive Order? Available at: www.thisnation.com.

– Executive Orders: Issuance an Revocation, By: Vanessa K. Burrows, Congressional Research Service Report, 25 March 2010.

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

سوال امنیتی: